周莉萍、杨涛、许蕴│全球央行对法定数字货币发展的探索

发表自话题：数字货币2021正式落地

本文来自微信公众号：中国社会科学院金融研究所

全球央行对法定数字货币发展的探索

文章作者

■周莉萍：中国社会科学院金融研究所综合研究部副主任、副研究员

■杨涛：中国社会科学院金融研究所研究员、支付清算研究中心主任、博士生导师

■许蕴：中国社会科学院大学

摘要及关键词

【摘要】本文详细梳理了全球央行对法定数字货币发展的最新探索。围绕各国CBDC研发项目最新进展，梳理了目前各国央行界定的CBDC的基本性质、发展动因和运行要点；从零售型和批发型CBDC视角对现有项目分类分析；最后选取进入试点阶段的三个CBDC项目，对其运行机制进行深入分析。本文认为，在全球出现CBDC发展的统一规则之前，各国央行依然会根据本国需求，在CBDC研发领域保持个性化的设计路线。在未来，CBDC与本国金融基础设施的协调发展是重要的实践方向。

关键词：央行数字货币（CBDC）最新进展零售型CBDC

文章正文

2019年下半年,国际清算银行（BIS）对全球66个国家和地区（包括21个发达经济体、45个新兴经济体，覆盖全球75%的人口和90%的经济产出）的中央银行进行调研，结果显示：当前约有80%的中央银行正在进行央行数字货币（Central bank digital currency,简称CBDC）的相关研究或实践工作；近半数中央银行同时聚焦于通用型和批发型CBDC；约有40%的中央银行已经从概念研究阶段进展到试验阶段；约10%的中央银行（包括巴哈马、巴西、加拿大、中国、厄瓜多尔、瑞典、乌拉圭等）开始了试点项目(Codruta, Holden and Wadsworth,2020)。

根据国际清算银行的调查，2018年约有85%的中央银行认为其在短期内不太可能会发行通用或批发CBDC( Christian B. and H. Holden,2019)；2019年这一数据有所下降，但仍然维持在略低于80%的水平(Codruta, Holden and Wadsworth,2020)。中期来看，约有70%的央行认为不太可能发行通用型或批发型CBDC。总体而言，相较于BIS在2018年的调查结果（2018年约有70%的中央银行正在进行CBDC相关工作），全球央行开展CBDC研究的广度和深度有明显提升。

CBDC设计：性质、动因和运行要点

（一）央行数字货币的基本性质

国际清算银行将央行数字货币划分为通用型和批发型，其中，通用型CBDC可分为基于账户型（account-based）和基于通证型（token-based）两类。通用型CBDC面向所有个体和公司发行，可以广泛用于小额零售交易；批发型CBDC则基于通证、面向银行等大型金融机构，用于金融机构之间的大额交易结算。鉴于当前金融体系中的存款准备作为央行货币的一部分已经实现了数字化，这一类基于账户的央行货币一般不划分到CBDC范围。国际清算银行的报告（BIS，2018）中引用了“货币之花”的货币分类，通过四个关键的性质对货币进行区分，即发行人（中央银行或其他机构）、形式（数字化或实物）、可得性（广泛或受限）以及技术（基于通证或基于账户）。据此，通用型CBDC和批发型CBDC对应的性质如表1所示：

（二）各国央行开展CBDC研究的动因

各国央行开展CBDC相关研发工作主要动因包括：维护金融稳定、协助货币政策实施、提高国内以及跨境支付效率和支付安全、促进普惠金融发展等。根据国际清算银行的调查报告，发达经济体开展通用型CBDC研究的主要考量是维护金融稳定以及支付安全和效率；发展中经济体开展通用型CBDC研究的动机要强于发达经济体，主要动因包括提高支付安全和效率、发展普惠金融以及维护金融稳定。各国央行开展批发型CBDC研究的动机总体弱于通用型CBDC研究，开展批发型CBDC研究的主要动因仍然是提高支付效率和安全。而发展中经济体对于提高国内支付效率的需求要明显高于发达经济体，主要原因是一些相对较小的经济体的货币还未建立批发和全额实时结算系统。

根据公开可得的信息，CBDC研发较为前沿、且实际已经进入试点工作的国家，其发展CBDC的主要动因有二：一方面是应对实物现金逐步减少、私人数字货币和支付平台高度发展等现象，在一定程度上防止出现私人垄断数字货币领域、降低私营平台发展可能带来的操作风险；另一方面是从成本效益视角出发，探索一条降低现金交易成本、提高交易效率的可能路径(IMF, 2018)。对于发展中国家而言，发展普惠金融是不同于发达国家的一个重要因素，具体见表2：

绝大部分已经开展CBDC研究工作的国家认为，发行CBDC的综合社会效用仍不明晰，或者以目前的技术操作，发行CBDC不一定满足最初的动因、产生净社会效用。因此，大部分国家的CBDC工作仍处于试验和概念验证阶段，极少部分国家和地区虽然进行了试点研究，但并没有短期内推出CBDC的明确计划。

（三）央行数字货币的运行要点

根据不同的运行要点和特征，CBDC可以被设计成不同类型，运行要点如下：

1.可得性。CBDC可以被用于日常交易或大额结算，通过限制CBDC的可得性，即CBDC是普通大众广泛可得，或者仅限于重要金融机构之间的大额结算，可以将CBDC划分为两种不同类型，即前文已述的通用型和批发型。

2.运行机制。按运行机制区分，CBDC可以分为间接型和直接型两种类型。间接型即双层CBDC运行机制，消费者对金融中介机构有求偿权，中央银行只负责记录批发交易；直接型即单层CBDC运行机制，用户对中央银行拥有求偿权，中央银行会追踪每一项交易数据和信息(BIS,2020)。

3.匿名性。纸币、硬币等实物现金具有其他支付工具难以企及的匿名性。通过设计，不同类型的CBDC也可以实现不同程度的匿名性。对于基于账户的CBDC，用户每一次的交易数据和信息都被记录在案，匿名性差但是方便管理。对于基于通证的CBDC，与区块链、分布式账本技术、加密技术等先进技术结合，可以实现较好的匿名性。

4.计息。CBDC的运行要点还包括是否计息。计息的CBDC可以作为利率的有效下限，成为央行货币政策操作的工具(Bank of Japan,2019)。例如，一旦央行提高CBDC的利率，商业银行将被迫提高利率，以避免资金流向安全性和收益性均有保证的央行数字货币。计息的CBDC可能在一定程度上协助货币政策实施，但由于实际情况复杂，CBDC是否能够优化货币政策操作、加快利率传导，还需要更多实证研究。

5.运营时间。目前央行账户的运营时间有限，主要与央行的工作时间相适应，一般来说为一周5天，每天的运营时间低于24小时。基于此，一些国家正在研究建立一周7天、一天24小时的全天候CBDC运营机制。

对于上述CBDC的各种可能的设计，不同国家有不同考虑。大多数的国家考虑的是基于账户的CBDC，东加勒比中央银行和中国人民银行则可能考虑基于账户和基于通证两种形式的CBDC。基于通证的CBDC主要是针对参与交易的第三方，提供更大匿名性和更小交易限制的方案。一些中央银行认为CBDC应该模拟现金的运行方式，设计为一周7天、一天24小时可得，如加拿大、中国、瑞典都在探索脱机以及电力或基础设施崩溃时CBDC可能的运行方式（Sveriges Riksbank，2017）。对于计息的CBDC，由于具体效用的不明确以及设计难度，没有中央银行认真考虑或计划推出这一类型的CBDC。唯一的特例是瑞典，其虽未声称发行计息的CBDC，但依然在CBDC项目电子克朗中内置了计息能力。

全球在研CBDC项目的最新进展

根据各国央行网站的披露信息，目前绝大多数国家的央行致力于研发零售型CBDC，部分国家和地区的货币管理部门推出了批发型CBDC研究项目。

（一）零售型CBDC

目前全球大约有17个央行开展了零售型CBDC的研究和试点工作。虽然类型相同，但不同央行依然有不同的发展动因，CBDC的设计结构也不尽相同。

1.第一类：直接型（单层运行机制）

有五个央行项目明确认可直接型的CBDC运行机制，即单层运行机制。同时提倡基于账户型、主要用于国内支付，具体使用传统技术还是DLT技术则还未明确。认可某种运行机制的CBDC只是其在研究阶段的一种倾向或试错假设，并不表明其最终会推行该类型的CBDC。这些项目包括冰岛Rafkróna项目、巴哈马Sand Dollar项目、瑞典E-krona项目、挪威E-krona项目和丹麦E-krona项目。

各项目具体发展动因、进展和其他设计特征包括：(1)冰岛Rafkróna项目处于研究阶段，该项目旨在应对在冰岛纸币和硬币逐渐消失的现象。(2)巴哈马的CBDC项目处于试点阶段，主要目的在于发展普惠金融，减少合法但未计入账目的经济交易规模，加强对洗钱及其他违法活动的管制，使用数字化渠道提供政府服务，由此改进税务管理、提高支出效率。(3)瑞典的E-krona项目正在进行中，瑞典央行研究CBDC的发端在于近年内在瑞典国内现金将不会再是普遍接受的支付手段的预期（Sveriges Riksbank，2018）。（4）挪威E-krona项目成立了工作小组，聚焦于研究银行存款的无信用风险替代物，目前的信息还不能达成最终的结论。（5）丹麦E-krona项目处于研究阶段，研究评估认为引入CBDC可能带来的效益与引入CBDC的巨大挑战不相符,丹麦未来可能不会继续讨论CBDC在其国内的应用(Danmarks National Bank,2017)。

2.第二类：间接型（双层运行机制）

有六家央行明确其CBDC未来将采取间接型即双层运行机制。但采用的技术并不一致，包括分布式账本技术（distributed ledger technology,简称DLT）和传统技术。具体进展和设计特征如下：

（1）中国的DC/EP项目目前处于试点阶段，目的在于提供纸币和硬币普遍适用的数字化替代物，DC/EP项目研究的央行数字货币计划用于国内支付，结构设计将坚持双层运营、现金替代、可控匿名等，采用的具体技术尚不明确。

（2）巴西的Digital fiat currency项目处于研究阶段，目的在于提高货币履行职能的效率，完善支付清算系统，发展普惠金融，改善用户体验。巴西的Digital fiat currency项目的CBDC设计是间接的、采用DLT技术、基于通证且用于国内支付。

（3）欧洲中央银行的E-euro项目目前处于研究阶段，欧央行认为作为法定货币的CBDC可以大体上保证所有用户能够使用一种低廉和便利的支付手段，概念证明表明在很多领域CBDC仍有发展的空间。欧洲中央银行的E-euro项目的CBDC设计是间接的，采用DLT技术，是少数的研究用于国际支付的CBDC项目之一，对于是选择基于通证或基于账户的设计则未明确。

（4）厄瓜多尔的Dinero Electrónico项目处于试点阶段，试点于2014至2016年进行，目前CBDC相关工作处于中断状态。厄瓜多尔研究CBDC的原目的在于为民众提供广泛可得的支付工具，CBDC设计是间接的，采用传统技术、基于账户且用于国内支付。

（5）东加勒比中央银行的DXCD项目。东加勒比国家（包括多米尼克、格林纳达等9个成员国）的CBDC项目处于试点阶段，目标在于解决当前支付工具和银行服务的高成本问题，满足用户需求、提高支付效率。东加勒比中央银行的DXCD项目的CBDC设计是间接的、采用DLT技术、基于通证、用于国际支付。

（6）柬埔寨的Bakong项目目前处于试点阶段，目的在于提高优质金融服务的可接触性，减少对现金的需求。柬埔寨的Bakong项目对CBDC的设计是间接的、采用DLT技术、用于国内支付，对于选择基于账户或通证则未明确。

（7）乌克兰的E-hryvnia项目正处于试点阶段，测试DLT作为e-hryvnia发行和流通的技术框架的可行性，项目的CBDC设计是间接型、采用DLT技术、用于国内支付，但未明确选择基于通证或基于账户。

3.运行机制不确定的CBDC项目

有五个国家央行尚未明确其研发的CBDC具体运行机制，包括南非Electronic legal tender项目、乌拉圭Billete Digital项目、以色列E-shekel项目、瑞士E-franc项目和法国E-euro项目等。

（1）南非Electronic legal tender项目将CBDC作为能模拟现金特征的电子法定货币，充当现金的补充物。该项目采用传统技术，用于国内支付，对于CBDC设计考虑为直接或间接、基于账户或基于通证则未明确。

（2）乌拉圭Billete Digital项目处于试点阶段，该国央行将CBDC定位为与实物货币有相同功能的数字货币(Central Bank of Uruguay,2019)，目前正在评估试点项目结果。乌拉圭的CBDC计划用于国内支付，未来的设计构思为直接或间接型、采用传统或DLT技术、基于账户或基于通证则未明确。

（3）以色列E-shekel项目处于研究阶段，该国央行认为CBDC可以帮助减少未报告交易、发展金融科技，但是研究团队不推荐以色列央行在近年内发行央行数字货币。以色列的CBDC项目用于国内支付，对于未来设计是直接或间接型、采用传统或DLT技术、基于账户或基于通证还未明确。

（4）瑞士E-franc项目处于研究阶段，检测引入加密货币的机会和风险，研究表明目前推出央行数字货币的效益与其可能带来的风险不能相抵。瑞士的CBDC项目对于其各方面的设计特征都未明确。

（5）法国E-euro项目目前处于研究阶段，研究结论认为基于账户的模型能为零售型CBDC带来更好的结果，但这也意味着会给商业银行带来更大的资源损失。法国的CBDC项目对于其各方面的设计特征也尚未明确。

（二）批发型CBDC项目

目前，全球多数国家和地区主要聚焦于零售型CBDC，少数国家和地区则重点关注批发型CBDC。批发型CBDC的研究主要应用于银行间大额结算以及跨境跨币种支付等方面，主要包括加拿大的Jasper项目、新加坡的Ubin项目和中国香港地区的Lion Rock-Inthanon项目。各项目设计构思和最新进展如下：

1.加拿大的Jasper项目。加拿大暂不考虑发行零售型CBDC，其批发型CBDC项目目前处于概念验证/试验阶段，加拿大央行认为发行CBDC的机遇与风险挑战并存，尽管相关研究处于国际领先水平，但其认为并没有足够的理由支持目前落实推出CBDC。

2.新加坡的Ubin项目。新加坡的CBDC项目于2016年发起，目前已完成前四个阶段，正在进行第五个阶段，研究跨境与多币种支付，致力于提高国际支付清算效率。2019年，加拿大Jasper项目和新加坡Ubin项目合作，完成了一项跨境、跨币种支付的试验。

3.中国香港地区的Lion Rock-Inthanon项目。2019年，中国香港金管局与泰国央行联合启动Lion Rock-Inthanon项目，研究CBDC在跨境支付中的作用，双方与来自两地的参与银行成功开发了以DLT技术为基础的概念验证原型。该项目致力于促进点对点的资金转拨和外汇交易，减少多层结算程序，实现外汇交易同步交收(中国香港金融管理局,2020)。

零售型CBDC的本质是数字现金，批发型CBDC的本质是创新型支付清算模式，不同类型的CBDC构思适应不同的经济金融发展需求。在全球出现统一的发展规则之前，各国央行数字货币构思和设计依然会沿着个性化的路线发展，并逐步将CBDC作为重要的金融设施，以提高本国或本地区货币的服务能力、维护货币主权。

部分试点阶段的CBDC运行机制分析

从全球范围来看，只有少数国家或地区央行的CBDC项目经过了研究和概念验证-试验阶段，进入后续发展和试点安排阶段，包括乌拉圭电子比索项目（e-Peso）、柬埔寨的Bakong项目和中国的DC/EP项目。乌拉圭和柬埔寨国内的电子支付并不发达，其试图通过央行数字货币推动国内电子支付发展、提高金融服务的可获得性，推动普惠金融发展。

（一）乌拉圭电子比索项目（e-Peso）

2014年，乌拉圭推出《普惠金融法》，致力于提高支付系统的支付效率，推广电子化支付工具、提高金融服务的可获得性。通过推动信用卡和借记卡的广泛使用，以替代现金和支票，使得现代化的电子支付工具能够惠及更多的个人和企业。近年来，乌拉圭中央银行开始了中央银行数字货币的试点实验，用以评估这项新技术的价值，同时测试中央银行的业务模型。2017年，乌拉圭发行了2000万数字货币形式的乌拉圭比索，2017年11月至2018年4月的6个月间，乌拉圭比索以两种形式流通：传统的纸质银行券和数字化的e-Peso。用户通过私人公司开发的智能手机应用程序支付电子比索，使用电子比索向参与该项目的商户付款。

乌拉圭电子比索项目的研究主要源于传统交易支付结算手段产生的大额费用，包括金融机构承担的生产纸币和硬币、运输和安保费用以及用户承担的费用支付和持有现金的流动性成本、时间成本(Central Bank of Uruguay,2019)。乌拉圭中央银行的研究结果表明，使用现金的成本大约占据乌拉圭GDP的0.61%，98.1%的成本由私营部门承担；使用支票的成本约占GDP的0.04%，使用电子支付手段代替现金和支票最多可以减少约占GDP的0.65%的成本。乌拉圭中央银行解释说，针对目前现金减少的趋势，该项目旨在发展数字支付基础设施和促进普惠金融发展。当局认为e-Peso应该作为包括纸币等现有支付工具的补充，而不是替代物。

乌拉圭e-peso项目的参与方主要包括乌拉圭中央银行、RGC、IBM乌拉圭、IN Switch、ANTEL以及Redpagos等六个机构，其中乌拉圭中央银行发行数字货币，制定项目相关功能决策，管理代理人账户；RGC提供GDM和GEM系统，对代理人进行培训，提供管理服务和技术支持；IBM乌拉圭提供基础设施和安装使用系统的支持，为终端客户提供客服中心，管理意外事件；IN Switch管理交易请求，维护用户、商户、代理人数据，提供MTS平台安装、整合、配置、支持服务；ANTEL为电子货币交易需求通讯提供电信网络服务，支持MTS与其电信网络整合；Redpagos管理系统用户和商户的现收现出，使用电子货币作为下级代理商提供服务的支付手段，为系统提供宣传和市场推广。

（二）柬埔寨的Bakong项目

Bakong是柬埔寨实时零售支付的支柱，它连接金融机构和支付服务提供商，使得参与者能够从支付网关直接向终端用户提供服务，终端用户可以通过柬埔寨国家银行和相关参与者App完成交易（转出、支付、存储、转入）。Bakong项目的进行能够推广电子支付，减少实物现金需求，替换实物现金交易，提供先进的支付基础设施，用户可以使用Bakong向金融机构存款/贷款，金融机构将在KYC政策中扮演重要角色，同时可以用低廉的价格吸引更多用户。项目的参与者（金融机构）需要在中央银行登记以获取加入系统网络的许可。成功登记后，参与者可以将资金注入Bakong结算账户。参与者相互之间可以通过Bakong桌面App转移资金，每个参与者都可以为其客户创建账户，参与者负责管理其客户账户，包括执行KYC政策。

与其他发展中国家相似，柬埔寨的CBDC项目与其普惠金融政策密切相关，旨在鼓励正规金融机构储蓄、为消费者和中小微企业提供创新信贷产品、提高支付系统处理能力、增强金融部门监管者的管理能力、提高交易透明度、保护消费者权利。柬埔寨计划到2025年，将金融排斥程度降低50%（从27%到13%），将正规金融服务使用率从59%提升到70%，提高家庭福利、支持经济增长。

（三）中国的DC/EP项目

国内央行数字货币DC/EP项目（Digital Currency/Electronic Payment）的研究开始于2014年。近年来，DC/EP在坚持双层运营、现金替代、可控匿名的前提下，基本完成了顶层设计、标准制定、功能研发、联调测试等工作。DC/EP的中央银行-商业银行的双层运行机制肯定了商业银行在央行数字货币发行中的重要参与者地位，可以充分利用商业机构现有资源、人才、技术等优势，同时避免单层投放可能出现的“金融脱媒”现象（范一飞，2018）。央行数字货币研究所于2018年6月在深圳注册成立全资子公司深圳金融科技有限公司。2019年3月，又联合苏州市有关单位成立了长三角金融科技有限公司，承接法定数字货币基础设施的建设和稳定运行，承担法定数字货币关键技术攻关和试点场景支持、配套研发与测试。相对而言，国内研发CBDC的速度在全球处于前列，尽管如此，人民银行依然对CBDC持谨慎态度。2020年5月，央行行长易纲表示，DC/EP目前先行在深圳、苏州、雄安、成都及未来的冬奥会场景进行内部进行封闭试点测试，而试点测试只是研发过程中的常规性工作，并不意味数字人民币正式落地发行，何时正式推出尚没有时间表。

我国探索央行数字货币的主要目的是高效地满足公众在数字经济条件下对法定货币的需求（易纲，2020）。具体而言包括：（1）降低使用纸币进行交易的发行、流通成本，提高经济效率和活力。（2）纸币的匿名性也会为违法犯罪活动提供可能性。CBDC可以提高经济交易活动的透明性，打击洗钱、偷税漏税、恐怖融资和地下经济等违法犯罪行为。（3）提高央行对于整个金融体系的控制力，为货币政策操作提供便利性。（4）鉴于我国仍然是发展中国家，金融排斥现象仍存在，金融机构账户的持有比率低，推出低成本、广覆盖的央行数字货币，可以为广大居民和消费者提供无风险支付工具的另一种选择，推动普惠金融发展。（5）推出央行数字货币还可以保障支付安全、提高支付效率，完善支付清算基础设施，为经济活动发展助力。

但同时也应该看到，国内发行CBDC也将面临诸如降低CBDC匿名性、用户隐私保护等挑战，例如国内构建利率调控体系之际，CBDC如何助力？鉴于CBDC与利率传导之间的关系不明确，这一问题仍需深入研究。因此，我国在推进央行数字货币的研究过程中，应秉持在经济、便民、安全等因素之间寻求平衡的基本原则，探索不同类型的最佳组合和设计，适应数字创新、金融稳定和经济社会发展的综合要求。

结语

在数字经济高速发展的背景下，数字货币是未来最重要的金融基础设施之一。金融科技已经推动数字货币、支付清算体系内生发展。截至2019年底，全球共有数字货币4993种；2019年，Facebook的瑞士子公司LibraNetwork正式发布Libra白皮书和Libra区块链测试网；加之金融科技推动出现了诸多跨境支付新模式。籍此，在外部压力和支付清算体系内生发展的双重压力下，全球大多数央行近年来加速开展了CBDC研究项目，围绕央行数字货币发展动因、基本性质、运行要点等进行深入研究。近两年来最新的研究重点在于CBDC的类型和运行机制设计、模拟的效果评估等。具体包括：发展CBDC的动因是什么？由此决定其基本类型是零售型还是批发型；采用单层运行机制还是双层运行机制？由此决定不同金融机构在CBDC体系中的基本角色；CBDC的负面影响是什么，综合社会效用是否合宜？对这一问题的不同理解和综合评估，导致部分央行虽已深度研究CBDC，但依然秉持保守、谨慎的态度，并不急于用CBDC这一新的货币形式解决面临的问题，如加拿大央行。

中央银行不会在未来的数字经济中缺席，无论落实与否，CBDC的加速研发都是中央银行理解并适应数字经济发展的一种重要方式。但是，发展和创新往往同时进行，CBDC创新发展与本国金融基础设施发展理应并行、相辅相成。但事实上，金融基础设施不发达的大多数发展中国家，正在将CBDC自作为解决当前不发达的支付清算体系的重要补充手段。CBDC能否完全替代多层次的支付清算体系、将如何整合现有的金融基础设施？CBDC与金融基础设施提升如何更有效地协调，以更好地提升本国货币服务能力？这些是未来重要的研究方向。

参考文献略

（原文载于《中国支付清算》2020年第3辑）